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MPA教育中的技术、价值与职业化

时间:2018-01-24 17:59
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一、MPA教育中的技术

作为一种职业学位,MPA课程应包括一些具体技术,以帮助学生管理公共组织或非盈利组织。学习MPA课程及具体技术,已获得了公共行政管理主流教学研究的承认。耶格尔(Yeager)认为,国家公共行政管理教学会议研究的主要内容应该包括:计算机(计算机应用)、管理、行政管理、组织理论、伦理、相互关系、政策分析、预算、沟通以及决策。克利里(Cleary)强调,每个研究机构开发合适的课程,主要是基于课程设置、课程类型、课程规模等因素的考虑。NASPAA规定,课程设计和授课方式要有灵活性、创新性,以满足水平各异的学生的需要。

从我个人观察和经验来看,我认为以下技术对MPA课程很重要。这些技术和公共事务、行政管理课程强调的核心公共要求有密切关系。它们是:人力资源管理、组织管理、公共预算与财政管理、项目管理、信息管理、政治管理、环境管理。以下是关于每种技术的简要介绍。A 人力资源管理

人是任何组织中最有价值的资源。对MPA学生而言,理解组织中的人力资源管理很有必要。一个全面而透彻的人力资源管理系统,不仅应该包括微观部分,如分类、补偿、招募、遴选与雇佣、培训与开发、绩效评估、考勤,而且还应该包括宏观部分,如人力资源计划、工作分析、劳动与管理的关系,以及公共政策执行。

B 组织管理

与人力资源管理紧密相关的是组织管理。组织管理覆盖着很广泛的内容,以提高公共组织的效率与效益。这些内容主要包括:激励、领导、决策、沟通、组织结构与设计、组织变迁与开发、战略计划、组织与社会。MPA学生不但要掌握组织管理中的一般知识,而且还要培养将这些知识具体运用到官僚组织、公共组织中的能力。

C 公共预算与财政管理

除了学习人力资源管理外,MPA学生还应掌握管理财政资源的知识和技能,以便实现组织与行政管理的目标。今天,公众对政府管理不信任,又没有颁布新税政策。在此背景下,该主题显得更加重要。公共预算与财政管理的内容主要有:公共经济系统(制度、微观与宏观理论、政策)、预算循环、预算程序(准备、准许、执行)、预算行为与政治学、公共财税系统、消费分析、资本预算、政府会计、财政审计、债务管理、政府之间赤字关系。

D 项目管理

管理公共政策或分共项目对MPA学生的要求是:首先,他们必须掌握多种分析技术,以便能分析政策或项目。这些分析技术包括:项目设计(例如调查研究)、统计分析(描述性与推理性统计)、操作研究(例如线性编制程序、工程管理、排队与模拟),以及经济分析(成本———收益与成本———效益分析)。其次,在项目执行阶段,学生应该知道怎样监管项目程序,以及集中数据与管理。在评估阶段,MPA学生必须应用适当的方法(定性或定量的方法),以评估项目效果,检测绩效,决定项目成效。最后,他们必须在充分考虑利益相关者的利益之后,写一份评估报告或者分析报告,并最大程度地利用项目分析与评估成果。

E 信息系统管理

由于信息革命已经席卷了整个社会(公共和私人组织),因此MPA学生还应该掌握与信息系统管理有关的知识。信息革命的核心是加速计算机技术、软件程序和通讯技术的发展。MPA学生不仅应该掌握一些普通技术,如计算机应用、软件统计程序、数据与文字处理等,而且还应该掌握系统、网络与通信技术,如管理信息系统、地理信息系统、因特网、声音信息系统、电视会议和电子邮件等。信息系统知识对MPA学生非常重要,因为电子化政府不久就会到来。

F 政治管理

与MBA课程不同的是,MPA学生必须理解行政管理的政治学。因为公共组织和公共项目不像私人组织,它们直接受到政治系统的影响、控制。MPA学生应该知道政治系统的主要构成成份,这些主要构成成份包括政治哲学、政治制度、结构、程序、激进主义分子(政党和公共利益集团)。除此之外,他们还应该知道怎样处理行政管理中的政治问题。这些管理要求他们具备谈判、妥协、同意、联合建设、解决冲突及管理等技能。在当今这个环境下,理解政治运行尤其重要。最近一次政府改革聚焦治理问题,该项改革不仅反思了政府内部组织与项目运作,而且还反思了政府在社会中所扮演的角色,以及政府、市场、社会与公民之间的相互作用。

G 环境管理

最后,分析与管理不断变化的环境,对所有管理者来说都异常重要。由于人事、财政、组织、方案、系统、政治管理等都包含环境成份,因此,环境管理技术与已经探讨过的六种技术密切相关。对MPA学生而言,除了关注我早先提到的政治与经济环境(与公共预算、财政管理、政治管理有紧密联系)之外,还应该注意环境中的法律、社会和文化等组成成份。这里有两个问题需要强调。首先,学生应该学会审视环境(在战略管理中强调过)及评估环境(在项目分析与评估中也提到过)。其次,他们还必须学会管理公共关系,以促进其所在组织及其负责的项目不断发展,并能处理政府间、非盈利性(非政府)组织间、商业公司间、媒体间、公民与社区团体间的复杂关系。

以上提到的七种管理技术,只是我的观察和建议。应该说,还有别的理论可以支持这些技术的应用(例如,行为科学知识在人事与财政管理中的应用)。学生不能忽视技术背后的概念与知识。对MPA教育来说,跨学科或多学科研究方法不可或缺,因此,这些技术相互之间也应该紧密联系(例如项目管理与财政管理)。
二、MPA教育中的伦理与价值

除了管理技术外,MPA教育还应包括伦理价值教育与培训。由于分赃制存在腐败和授权不公,而且给社会和公众带来了很大危害。为遏制这些不良现象,作为一种理论研究,公共行政管理专业应运而生。1883年,彭德尔顿(Pendleton)法案引入了公务员制度,其目的是保护公务员,使其免受政治损害并能追求公共利益。20世纪60、70年代以来,出现了大量的政府腐败、宪政危机,这促使关于伦理中的利益研究一直呈上升趋势。公共行政管理研究者认为,伦理价值与道德教育对现代公共行政管理的作用非同小可。他们认为,公共行政管理的竞争能力,应该建立在技术职能与道德判断的基础上。

尽管伦理价值中存在利益,但是,研究人员仍认为,在大多数公共行政管理教科书中,伦理一词并未得以详尽阐述,而且MPA课程中的伦理教育也存在一些问题。首先,鲍曼(Bowman)和他的同事发现,虽然一些教科书上有很多关于价值和自我负责的解释,但事实上,这些教科书根本没作任何实质性的解释。李(Lee)认为,有两个原因致使伦理教育还未成为公共行政管理的常规课程:其一是伦理教育被错误地理解为教学法问题。由于教学法不能像伦理教育那样,赋予职业必要的工具,以解决存在于义务、权威和责任中的价值模糊等问题。因此,被误解的伦理教育就不能完成其应有的使命了。其二是伦理教育引发了三种道德行为的竞争范式———做正确的事、做好事、做无害的事。例如,一个公务员应如何行动,如何给行为者下达多种命令,并且要求其处事果断、细心、公正。由于这三种范式之间存在竞争及可替代性,所以行为者在行动之前必须作出选择,而这无疑增加了伦理教育的难度。为澄清伦理与价值问题,范·沃特(VanWart)阐述了公共部门价值的五种来源:(1)个人价值,如诚实、一致、连贯、互惠;(2)专业价值,如ASPA的伦理准则、服务公共利益、尊重宪法与法律、个人清正廉洁、促进伦理组织的发展、努力提高专业水平;(3)组织价值,该价值受组织健康、设计及领导风格的影响;(4)法律价值,包括规定公共机构、公共职员、全体公民的责任与义务的政府宪法与法律;(5)公共利益价值,如支持系统治理、代议民主、通过联邦制、保护及颂扬个人主义,以实现政治权力分离,保护宗教作为个人权利,而不是作为普遍性的生活方式,或相对的资本主义形式而存在。

鲍曼(Bowman)、伯曼(Berman)、韦斯特(West)也提出很多有关伦理的原则及问题。这些原则及问题包括:(1)功利主义伦理———什么行为能给多数人带来最大利益?(2)比例性伦理———决策将带来什么好处和坏处,是否好处胜过坏处?(3)公正理论———该行动是否不偏不倚地应用于每一个雇员及每一个组织单位?(4)专业伦理———我是否能在我的同事面前清楚地阐述我的行为?(5)权利伦理———我的行为是否剥夺了他人应受到尊重的权利?(6)组织对个人的伦理———该行为是否与组织伦理保持一致,并且不与个人伦理冲突,基于组织的考虑是否压倒了个人的利益?
为了促进伦理教育在MPA课程中的开展,研究者伯曼(Bowman)、卡顿(Cartron)、登哈德(Denhard)提出了两重法。这种方法要求学生不仅应完成必修课程,而且还应将伦理学作为核心课程学习。伯曼(Bow man)和门泽尔(Menzel)开发了三种开展伦理教育的模式。第一种模式是指罗德岛(RhodeIsland)伦理项目。这个模式涉及建立信任、设置日常工作事项、组建解决问题的工作组,这些小组由学者、公共部门官员等组成。第二种模式也是建立在实践者与教育人士合作的基础上。犹他大学率先创建了这种伦理模式,并由伦理研修班负责开展。其主要内容是,在所有课程中都建立起伦理教育维度。第三种模式与丹佛(Danver)大学的方法有关。这种方法是,开设一门创新性试验课程,维持技术与人文学科平衡(以六门功能齐备、由跨学科教学团队讲授的课程,代替二十四门相互独立的课程。而且,该教学团队讲授的课程“行动中的价值”已成为一个里程碑)。

总之,MPA教育除了关注与管理技术关系密切的效率,或有效的功利主义伦理原则外,还应重视伦理与道德价值(例如公正、权利等)。同时,有必要强调一下,价值会随着社会的发展而改变,并且在价值判断中,存在三种涉及利益冲突的伦理困境。

三、MPA教育的职业化

在本文中,我曾多次提到MPA学位是一种职业学位。并且,我们对培养职业管理人才怀有浓厚的兴趣。那么,什么是职业化呢?莫舍(Mosher)将职业化确定为20世纪50、60年代公共服务中独具一格的事物。他认为,职业化应包含以下几层含义:(1)有一个合乎事理、明确的职业领域,(2)要求受教育水平至少达到学士学位,(3)给成员提供终身职业。福克斯(Fox)进一步阐述了职业化应具备如下特征:(1)专业知识,(2)专业教育,(3)能证明有特殊专业技术背景的证书,(4)与该领域公认的取得巨大成就的专业人士保持联系,(5)有一套监督机制,确保专业标准得以遵循,(6)作出一项有利于整个社会的专业技术承诺。里茨泽(Ritzer)指出,专业连续性涉及层次各异的职业学位,这些职业学位包括从一端的非职业化,到另一端的已经建立起来的职业化。任何已经建立起来的专业,如法律、医学、神学等,通常都要在大学学习四年,然后在该大学的专业学院学习才能完成。

关于公共行政管理是否是一种职业没有形成统一意见。一方面,人们认为,公共行政管理不具备一项职业应具有的所有特征。例如,它没有形成一套伦理准则,并经常接受上级权威的审核。更重要的是,它没有一个公认的知识主体。另一方面,研究人员丹尼尔斯(Daniels)、约翰森(Johansen)、福斯(Fos)、泰(Thai)指出,ASPA和NASPAA在公共管理杂志、会议、组织、教育、认证政策及程序等方面,为职业合法化作出了很大的贡献。例如,福斯(Fos)认为,ASPA可以实现专业目标之四和之五,而NASPAA则可实现专业目标之一、之二、之三。

聚焦MPA教育,我想强调一下,专业要求包含以下要素:(1)职业学校和教育,(2)专业组织,会议和出版物,(3)职业认证。

A 职业学校和教育

最初的公共服务职业培训与市政改革运运有关。1911年,纽约市政研究局成立了公共服务培训学校。1924年,该校与锡拉丘兹(Syracuse)大学的马克斯韦尔(Maxwell)公民与公共事务学院合并。由于联邦政府扮演的角色越来越重要,而且规模也越来越大,因此,在富兰克林·罗斯福执政时期,公共行政管理课程有了大幅度的增加。1954年,罗斯科·马丁(RoscoeMartin)报告说,只有22个研究机构能授予硕士与博士学位,105个研究机构能开设一些公共行政管理课程。可见在当时,公共行政管理尚未作为一门独立的学科发展。这是因为,大多数公共行政管理课程只在政治学科中开设,而且授予的学位大多数是文学硕士学位。
自20世纪50年代以来,公共行政管理研究生教育就已成了一门可辨认的学科。1989年,克利里(Cleary)在NAPAA项目调查基础之上作了一个报告。报告认为,MPA和其它与MPA等同的项目,已经在各个研究机构落脚生根了。从收回的173份调查问卷中可以看出,有37%的课程隶属于政治科学系或学院,25.4%的课程开设在公共事务学院、大学、研究所或研究中心;17.9%的课程开设在艺术与科学学院的公共行政管理单位、社会科学或者其它专业课程;11%的课程开设在商学院;6.9%的课程属于独立的公共政策学科;1.7%的课程开设在综合性管理学院。很明显,现在大多数MPA课程已经不再开设在政治学科中了。

MPA项目的组织设置会影响课程的操作。例如,克利里(Cleary)认为:(1)独立的公共人行政管理课程要求有一个更完备的核心科目;(2)独立的公共行政管理课程,或公共事务学院的学生呈逐渐增多的趋势。鲍德温(Baldwin)报告说,不同组织开设的MPA课程存在一些冲突。这些组织主要包括:公共事务与行政管理学系(学院)、政治学系、商学院以及那些没按惯例成立的组织机构。鲍德温(Baldwin)尤其提到:(1)合并职业学校或公共事务与行政管理学院、特别是公共行政管理学系,将是最大限度地化解冲突的最理想模式;(2)这些院系之间的冲突对MPA课程有负面效应。
B 专业组织、会议和出版物

许多机构与公共行政管理专业的发展也有密切关系。建立于1939年的ASPA在以下几个方面,对该领域走向职业化作出了重要贡献:(1)通过杂志《公共行政管理评论》(PAR),以及其它一些普通及特别刊物(例如《公共行政管理时报》、其它好几种部门杂志),告诉实践者和学者们,有关公共行政管理理论与研究的最新成果;(2)通过召开会议、出版书籍等活动,加强学者与实践者间、各级政府间、国际间的联系;(3)在NASPAA的支持下,促进公共行政管理研究生课程在美国(和其它国家)的发展,并提高质量;(4)在国家公共行政管理学院(NAPA)的支持下,向政府管理者与政府机构,提供有关行政管理事务方面的专家咨询及帮助。

NASPAA产生于ASPA的一次公共行政管理研究生教育会议。1970年,NASPAA作为美国的公共事务与行政管理学院的会员组织而成立。在成立之初,该机构是一个公共行政管理专业硕士学位的认证机构,同时也是该领域的项目发展论坛。为了提高公共行政管理教育水平,NASPAA将注意力集中在以下两个方面:(1)建立一套专业认证体系,为公共行政管理教育设置标准,以便同行对教学效果进行评价与监督;(2)开发“社区建立”项目。利用此项目开展一些常规讨论,分享信息与教育研究成果。到目前为止,该项目已经形成了旨在提高教育质量的良好学术氛围。NAS PAA通过召开年会、定期或不定期地出版刊物,如《公共事务教育杂志》(JPAE)等活动取得了以上成就。

除了ASPA和NASPAA,还有其它好几个学术协会,也对公共事务与行政管理的发展作出了很大贡献。例如,由一些少数机构组成的公共政策与管理协会,就为公共政策分析与管理的研究付出了很大努力,而且还给予了《政策分析与管理杂志》大力支持。除此之外,公共行政管理还被视为政治科学或管理学的副学科。因此,每一个协会都发展了自己的公共行政管理部门(例如,美国政治科学协会的公共行政管理部门、管理协会的公共组织与非盈利部门)。C 职业认证

NASPAA对公共行政领域最突出的贡献是创建了MPA认证项目。认证项目的实施,大大提高了公共行政管理的教育质量,加速了该领域的职业化进程。1977年的NASPAA年会,通过了一套硕士学位标准(即公共事务与行政管理硕士职业学位标准),并且创建了同行评议程序,同时还成立了同行评议委员会(PRC),以实施这一程序。这些程序主要包括:(1)PRC提出指导方针,该方针用于指导准备自我研究报告;(2)将项目应用于同行评议程序;(3)提交项目自我研究报告;(4)PRC初审自我研究报告;(5)PRC派出工作队进行实地考察;(6)工作队向PRC上交报告,PRC再将其关于项目的推荐意见上交至项目资格行政委员会,以备行政委员会审查该项目是否符合标准;(7)行政委员会正式公布项目审查结果。1980年,第一份与职业学位标准高度一致的项目名单公开。
1983年,NASPAA投票表决,将同行审评议程序改为认证程序,并且获得了专业教育认证委员会(CO PA)的承认。1986年,NASPAA经授权,成为公共事务与行政管理硕士学位的官方认证机构。同时,还成立了同行评议及认证委员会(COPRA),该委员会是最终认证授权机构。1992年,NASPAA采用了一种以任务为基础的认证制度,以确认MPA学生在兴趣和课程结构方面的多样性。这种认证制度允许MPA项目有更大的创新与创造力。但是,所有的认证指标都必须以质量为先导。

职业认证受到了肯定与否定两种评价。一方面,研究人员认为,NASPAA认证的确引入了质量控制模式,并且允许MPA教育有灵活性与创新性。认证程序谨慎地对待大量的建议,对实践者和教育界人士的意见十分敏感,在接受评论和回应的过程中也非常坦诚。另一方面,福克斯(Fox)批评说,作为一种质量控制机制,认证会导致特殊请求或游说,因而认证可能会向公共关系技能倾斜,而不大注重实质性的成绩。克利里(Cleary)指出,NASPAA认证对MPA项目详细的、可辨认的影响是,它态度鲜明地提出增加以计时为基础的学分。而且,一些重要的、获得承认的课程获得认证资格的机会更大,但认证并未导致课程标准化。

 

 

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